“La Argentina tiene un bajo nivel de gasto municipal”

Daniel Cravacuore es Doctor en Dirección y Gestión Pública Local por la Universidad de Jaén, España. Director del Centro de Desarrollo Territorial de la Universidad Nacional de Quilmes, donde fundó, hace una década, la Maestría en Gobierno Local. Es Director de la sede argentina del Instituto de Investigación Urbana y Territorial de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). 

Cravacuore también se desempeña como docente de maestrías y doctorados en las universidades nacionales de Cuyo, del Nordeste de Quilmes y de Santiago del Estero, de la Universidad Tecnológica Nacional y de FLACSO Argentina. Ha sido profesor en universidades de Bolivia, Chile, Colombia, España y Estados Unidos. Publicó 12 libros, 43 capítulos de libros y 22 artículos en su especialidad. Es Director de la Red Iberoamericana de Universidades y Centros Académicos Municipalistas, promovida por la UIM.

“En los últimos años se olvidó un poco del sector cooperativo más tradicional que tanto bien ha hecho en el interior de nuestro país, que permitió la organización básica de servicios públicos: electricidad, gas, telefonía. A su vez, la concentración de la comercialización agropecuaria se llevó a muchas cooperativas de base local, que pasaron de la economía social a una lógica más empresaria. Pienso que, muchas veces, hay desde quienes aplican sobre las políticas públicas una mirada homogénea, focalizada en el Conurbano Bonaerense -aunque vengo de ahí- que no es heterogénea para el beneficio del resto de los territorios”, lanza Cravacuore para iniciar la entrevista con Redacción Mayo.

-Se define a los gobiernos locales como agentes transformadores, ¿qué piensa que tienen que transformar?

-Por su propio papel de gobierno de proximidad y de conocimiento de la realidad territorial, los gobiernos locales son, desde mi perspectiva, los más adecuados para transformar la realidad como todos queremos, porque conocen el territorio, porque tienen mejor información. El progreso se resuelve con más descentralización, no con menos. Todos los intendentes reconocen esto y también los gobernadores, pero la diferencia es que estos últimos tienen más capacidad financiera y política de plantarse frente al Estado federal y de exigir un mayor reconocimiento de sus capacidades para encarar procesos de desarrollo territorial de base local. Los intendentes tienen menos capacidad de hacerlo frente a sus gobernadores, sobre todo por su debilidad presupuestaria: la Argentina tiene un bajo nivel de gasto municipal, que es apenas superior al 7% del gasto total del Estado.

Las municipalidades, cada vez, se hacen cargo de más problemas sin la contraparte del recurso y particularmente en momentos de crisis estructural como la que padece la Argentina: no me refiero a un año sin crecimiento, sino a décadas de crisis. Y con una ciudadanía que, cada vez, va requiriendo más servicios o bienes públicos de todo tipo. La agenda local es cada vez más amplia, más allá de que la ciudadanía no identifica si esos bienes los deben proveer las provincias o la Nación. Y los gobiernos federales, independientemente de los partidos, se alejaron más de la sensibilidad por resolver estos problemas. Por ejemplo, la política de salud en la Argentina depende de muchas transformaciones: diría que buena parte de los argentinos están insatisfechos con el sistema de salud, sin embargo, nada se hace. La relación Estado-sociedad pasa por un mal momento, desde antes de la pandemia y ahora en la postpandemia, aquí y en todo el mundo. Y los Estados hacen como si estuvieran ocupándose y respondiendo, pero lo que se necesitan, son reformas que abarquen el universo de lo territorial. Y no ocurren. 

Mi último proyecto de investigación es en red, con 62 países, comparando niveles de autonomía municipal. Y lo más triste de la Argentina no es el nivel de autonomía, sino que no se mueve, no hay reformas. Evaluamos desde 1990 hasta 2020 y lo que más me preocupa es que, salvo en dos provincias -Tierra del Fuego y Corrientes-, no ha habido grandes transformaciones. Y la sociedad cambió mucho: aumentó la pobreza, se modificó nuestra vida con la incorporación de las tecnologías digitales, que genera modificaciones en la vida cotidiana. El Estado sigue operando con las herramientas tradicionales, como si no hubiera ocurrido nada: se hacen políticas públicas allí donde se consigue rédito electoral; las provincias tratan de “alambrar” sus territorios para que el Estado federal no se meta; y los gobiernos locales mendigan recursos, lo que hace que las transformaciones sean limitadas. 

En mis clases señalo que, de todo lo que soñábamos en materia de municipalismo hace 25 ó 30 años, lo único conseguido fue la ampliación de la agenda: los gobiernos locales tienen más responsabilidades, pese a no contar con más recursos. Desarrollamos en 2021 una investigación sobre el Conurbano bonaerense en la que surgió que la principal preocupación de los intendentes es la seguridad, algo que no es competencia de las municipalidades. Y esto no se resuelve sólo poniendo cámaras y comprando móviles. Muchas veces tanto en políticas públicas federales y provinciales como en la academia nos focalizamos en promover cosas que no están tan presentes en las preocupaciones de los intendentes, como reflejo de las demandas que ellos reciben de los ciudadanos.

-¿Cuáles cree que son las principales preocupaciones de los intendentes?

-Las dividiría en dos grandes grupos: por lo cotidiano y por lo estructural. En lo estructural, efectivamente las preocupaciones van primero por lo económico - social, por el desarrollo económico de sus territorios, obviamente porque la Argentina no logró un nivel de desarrollo que genere un buen empleo y que ese empleo genere desarrollo, porque sino no veríamos los millones de personas que viven con planes de empleo transitorio, con subsidios, eso es porque el país no da respuesta. El problema es que estructuralmente en la Argentina desde hace 20 años más de un tercio de la población vive en la pobreza y que en dos días de atención para un subsidio de indigencia se anotaron 500.000 personas, aquí nadie resuelve estos problemas. Esto no es una perspectiva mía sino que surge del proyecto de investigación.

El segundo tema efectivamente son las dinámicas ambientales. Las modificaciones de las estructuras municipales aparecen muy abajo en las preocupaciones de los intendentes, aunque estas estructuras municipales no están preparadas para los grandes desafíos. Se incorporan temas a las agendas municipales, de género, seguridad, tecnológicos etcétera pero es por agregación. Es como un coche viejo que le vas cambiando las luces, la radio, lo retapizas, pero en el fondo sigue siendo un coche viejo.

-Del estudio comparado que comenta, ¿se puede decir que a mayor grado de autonomía municipal, mayor grado de la resolución de los problemas de la vida cotidiana y de desarrollo económico-social?

-En la Argentina hay una gran disparidad. Hay provincias con niveles de autonomía municipal muy altos en la escala internacional y provincias con un nivel medio. Hay tres grandes grupos: las provincias con autonomía alta, medio-alta y media. A nivel general en las mediciones Argentina no da mal, eso es producto de la transición democrática y de nuestro federalismo que aún pobre y rengo, reconoce muchas cuestiones a los gobiernos locales. Los países más desarrollados del mundo tienen mayores niveles de descentralización, son los países del Norte de Europa. 

En la Argentina no me fijaría tanto en el nivel de autonomía sino en lo estancado del sistema que hace 30 años no se mueve, en lo legislativo y en lo operacional. Lo único que cambia es la incorporación de temas en la agenda. Y hay preguntas que en nuestra sociedad están vedadas: por caso, ¿no habría que municipalizar, como en otros países, la educación básica? Yo no soy un consultor de un organismo internacional que dice “ vayan y municipalicen las escuelas”, como académico pienso en por qué no nos podemos preguntar esto. Lo mismo el sistema de salud. ¿Yo no podría preguntarme si no hay que municipalizar la atención primaria en general? En un territorio se podría fomentar la asociación inter municipal. 

Pero pareciera que tenemos un bloqueo de la posibilidad de preguntarnos cuál es el nivel de gobierno en cada materia que puede responder de la mejor manera. Y la respuesta no es nacionalizar todo ni municipalizar todo, porque yo soy municipalista pero entiendo que no se puede municipalizar todo, porque hay territorios que no tienen capacidades para desarrollar estrategias. Veo demasiado conservadurismo en ese punto: en la posibilidad de preguntarse qué deberíamos reformar para que la educación, la salud y la provisión de servicios públicos sea mejor. Y ahí va mí crítica a los intendentes: mientras aparezca el dinero para resolver los problemas coyunturales, nadie está muy preocupado por preguntarse esto. Los partidos políticos tampoco tienen una agenda municipal. 

En la Argentina hay una falta de organización del lobby municipalista, la Federación Argentina de Municipios (FAM) [1] ha estado prácticamente inactiva, no participan buena parte de los intendentes del país. Tampoco hay asociaciones de municipios por provincias, prácticamente no existen, las pocas que hay son de carácter partidario, que a mí no me parece mal que existan, pero falta mucha auto-organización. Un intendente puede decir: si me opongo al gobernador me corta todo. Pero es el huevo o la gallina: no me organizo con otros para hacer lobby porque el gobernador me va a cortar las alas, pero como el gobernador no tiene enfrente a nadie que le haga oposición, y no lo digo por un gobernador de un signo político u otro… 

El bajo nivel de articulación entre los intendentes dificulta no solamente el lobby sino también la gestión, las asociaciones territoriales de municipios son alrededor de 100. En Brasil, son más del doble de municipios, tienen 8000. Chile, que tiene un sexto de los municipios de la Argentina, tiene 65 asociaciones. Y eso que Chile no destaca por la fortaleza de su municipalismo, que tiene bajos niveles de autonomía municipal, pero nos enseña que la organización de los intendentes en los aspectos políticos (de política municipal) o en la gestión municipal es positiva. Y yo veo esto en la Argentina como un problema.

-Se habla de desarrollo sostenible, ¿nos podría explicar brevemente en qué consiste este concepto?

-El tema de Argentina es que tenemos que resolver a la vez problemas del siglo XXI y del siglo XIX. Una vez un intendente amigo me dijo, hace 15 años, mi sueño es que toda la población tenga agua y cloacas. Y yo como amigo le dije me parece muy loable, qué más vital para la salud de la población que tenga agua y cloacas. Pero es un sueño del siglo XIX, o de principios del siglo XX. Tus sueños tendrían que ser otros. La diferencia entre el mundo desarrollado y el subdesarrollado en la vida cotidiana es cada vez más grande. Hoy las preocupaciones de los ciudadanos en la Argentina y en países desarrollados es más lejana: en el mundo desarrollado están preocupados por la inteligencia artificial, la electrificación de los vehículos, la menor contaminación, nosotros seguimos dando la pelea por el agua y la cloaca. Pero tener que resolver el problema del agua y la cloaca, no me evita a mí tener que pensar en el desarrollo sustentable. 

El año pasado un importante intendente del Conurbano, me dijo “me siento feliz porque estoy a pocas cuadras de completar el 100% de calles asfaltadas”. A mí me ponía contento también, pero pensaba que escasas calles deberían estar asfaltadas hace décadas. Tener que resolver problemas del siglo XIX con los nuevos es un problema, cuando queremos incorporar conceptos. Nuestros municipios tienen que tener desarrollo sustentable, pero al mismo tiempo tienen que resolver otros temas. En la Argentina hay que resolver problemas viejos y nuevos, en el mundo desarrollado lo que viene por delante.

-¿Qué tienen para aportar los gobiernos locales a la gestión? ¿Cuáles son las principales diferencias con los aportes de los gobiernos provinciales y el nacional?

-El municipal puede aportar el conocimiento y la capacidad de gestión en el territorio. Porque muchos creen que los municipios están llenos de gente que no tiene ganas de hacer cosas y quien conoce un municipio sabe que si hay liderazgo, hay ganas de hacer cosas, del intendente, de los funcionarios y de los trabajadores municipales. Pero el conocimiento de la realidad y las ganas de hacer cosas lo garantizan los gobiernos locales. 

Los gobiernos provinciales tienen que garantizar la coherencia del desarrollo territorial, cosa que hoy no pasa. Hay municipios que tienen mayor grado de eficacia en la gestión de las políticas y otros menos. En la Argentina además las provincias controlan aspectos sustanciales de competencias prioritarias para el desarrollo territorial: la salud, la educación, la seguridad. 

Y el gobierno nacional debería dedicarse a distribuir mejor recursos: en la Argentina hay un elevado nivel de concentración de recursos en el gobierno nacional, tanto en la recaudación -que es escandalosa porque todo el sistema impositivo está pensado para que recaude el estado federal- pero también el nivel de gasto que hace el estado nacional por transferencias, tiene más de 10 puntos de lo que se pensaba por la ley de coparticipación. Y no es una crítica a determinado gobierno. 

Yo lo que digo es que muchas veces vemos que el ministerio tal le asigna un subsidio de tantos millones a determinada cosa. Y lo hacen funcionarios sin conocimiento de los territorios. A eso hay que sumarle la discrecionalidad, donde un funcionario puede decir en este lugar sí y en este lugar no. Esto es porque el gobierno de turno quiere favorecer a los propios, cualquiera sea el signo político. Pero el problema es que el funcionario puede decidir si invertir en la localidad A y no hacerlo en la localidad B. Se necesita mucha más descentralización del gasto público. Tenemos algo más de 20 ministerios, todos quieren hacer un poco de municipalismo.

 Somos el tercer país de América Latina con menos recursos para los municipios. Es fundamental que los municipios tengan más recursos para definir sus necesidades. Siempre doy un ejemplo: en algún momento, en el plan manos a la obra, los municipios tenían que presentar proyectos y a un municipio de la Puna le rebotaban el proyecto de poner pirca, es decir hacer cercos de piedra para el cuidado de animales. Hablé con una alta autoridad del ministerio para saber qué estaba pasando. Y nos dimos cuenta que la evaluadora era una persona que había entrado al ministerio por militancia, licenciada en comunicación social, que le quería decir al intendente qué era desarrollo territorial y qué no: lo que quiero decir es quién mejor que el municipio para identificar qué es lo que se necesita. Los municipios cuando quieren implementar una política no tienen a quién pedir, y no hablo de plata sino de ayuda para implementar una política. Los municipios están librados a su suerte.

-¿Qué piensa que puede aportar la economía social en el contexto de crisis económicas?

-Todos tenemos algo para aportar, diferenciando la economía social más concentrada y la popular, que son una realidad. Aquí no sobra nadie y no sobra ningún proceso. A la economía social y solidaria muchas veces se le asigna un papel de rueda de auxilio: se piensa que mientras no llegue el desarrollo económico que debería llegar, las fábricas que van a generar el empleo, vamos a hacer economía social. No señores: nosotros vamos a hacer economía formalizada y economía social al mismo tiempo, no es un parche, es un proceso que ocurre en el territorio. La economía social popular no puede estar solamente en la mirada del Ministerio de Desarrollo Social. El Estado local tiene que mirar con igual importancia un proceso sobre otro. 

No podemos estar esperando fábricas porque acá hay un discurso industrialista pero cada vez más el país apuesta a una primarización: el gas de Vaca Muerta, el litio. Esas industrias no se van a instalar en el territorio, a las localidades pequeñas no van a llegar las empresas de tecnología. Uno de los grandes problemas que tiene la Argentina es mirar sectorialmente la vida: el Ministerio de Desarrollo mira los pobres, el de Economía las finanzas y las grandes empresas, eso es porque la mirada del desarrollo territorial está muy poco incluida dentro del diseño de las políticas, esto es tanto para las provincias como para la Nación. Para el Estado nacional todo opera de una manera sectorial, no territorial.

-¿Qué tipo de redes se pueden tejer para forjar un mejor municipalismo, en materia de asociaciones de municipios?

-Yo hablaba de dos tipos de asociaciones de municipios: las políticas, de lobby, y las territoriales, de gestión. Sobre todo considerando el enorme número de gobiernos locales pequeños que hay en la Argentina: el 80% de los gobiernos locales de la Argentina tiene menos de 10.000 habitantes y hay muchos servicios que son inalcanzables o ineficaces e ineficientes cuando yo los trabajo desde escalas territoriales tan pequeñas. Hay casi 2.200 municipios y otras formas de gobierno, sería impensado que yo pueda tener 2.200 plantas de tratamiento de residuos, cuando a veces las localidades están separadas por pocos kilómetros. Una cosa es hacer asociativismo inter municipal en Córdoba donde las localidades están separadas por pocos kilómetros y otra es hacerlo en el sur de la provincia de Río Negro donde las distancias pueden ser cientos de kilómetros. 

La clave es abrir la agenda: la agenda del municipio es la agenda de la gente, de los problemas de los ciudadanos, también es la forma de cómo yo mejoro las estructuras municipales para resolver estos problemas. Es muy difícil ser intendente, quien te diga que no tiene una mirada muy superficial. Se trata de administrar territorios y personas. Por eso yo digo que les tengo una gran admiración a los intendentes, más allá que algunos lo hacen muy bien y otros horrorosamente, pero es una tarea muy difícil.

[1] Cravacuore fue asesor de la FAM durante la presidencia de Julio Pereyra. Y también trabajó allí como asesor de la actual ministra de Trabajo Kelly Olmos. Sostiene que siempre prefirió dar sus opiniones como académico, haciendo un trabajo no remunerado.